近日，高層從完善黨內(nèi)法規(guī)的部署上對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制再度著力。
“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制是中國共產(chǎn)黨建黨數(shù)十年來，特別是執(zhí)政以來首創(chuàng)之制度，在黨風(fēng)廉政建設(shè)的范疇內(nèi)，把黨委統(tǒng)一負(fù)責(zé)的籠統(tǒng)規(guī)定予以了鮮明的確定。”中央黨校資深黨建專家葉篤初教授接受《瞭望》新聞周刊采訪時這樣認(rèn)為。
權(quán)威受訪專家分析，中央曾于1998年11月21日發(fā)布《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，經(jīng)過12年的實踐，此次對這項深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要基礎(chǔ)性制度進(jìn)行重新修訂，具有著極其深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。
“黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制在促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，以及切實提高執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力方面，發(fā)揮了很重要的作用。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱分析說。
“隨著新時期黨的建設(shè)和我國反腐倡廉建設(shè)的不斷深入，重新修訂這一規(guī)定是為適應(yīng)現(xiàn)實的需要。”汪玉凱說，“中央通過強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制這一重要基礎(chǔ)性制度，旨在推動多項反腐制度的健全與落實。”
據(jù)悉，各地區(qū)、各部門、各系統(tǒng)正在結(jié)合貫徹落實黨的十七大和十七屆四中、五中全會精神，分析查找在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在的突出問題，進(jìn)一步強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部抓反腐倡廉的政治責(zé)任。
為更好適應(yīng)反腐格局新變化
11月17日，中央紀(jì)委監(jiān)察部在京召開部分專家學(xué)者座談會。中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記賀國強(qiáng)在會上強(qiáng)調(diào)，要積極推進(jìn)反腐倡廉理念思路、工作內(nèi)容、方式方法、體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平。
近年來，中央一直狠抓黨風(fēng)廉政的制度建設(shè)?；仡?998年頒布實施的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，其中就明確了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)抓黨風(fēng)廉政建設(shè)的政治責(zé)任。
2008年，在這一規(guī)定頒布10周年之際，中共中央總書記胡錦濤就落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制作出重要指示。他指出，10年來，各級黨委、政府認(rèn)真貫徹落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得明顯成效，但也要清醒地看到工作中仍存在的問題。
2009年9月，黨的十七屆四中全會對反腐敗的表述言簡意賅，其中最大的亮點和含義最深的表述是“推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新”。
2010年1月12日，胡錦濤總書記在十七屆中央紀(jì)委五次全會上特別強(qiáng)調(diào)，要切實抓好反腐倡廉的制度建設(shè)，不斷提高制度的執(zhí)行力。這是在改革發(fā)展的新形勢下，中央在反腐倡廉建設(shè)問題上提出的制度建設(shè)的新要求。
接受采訪的權(quán)威專家分析說，盡管近年來黨風(fēng)廉政建設(shè)的力度在不斷加大，但當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，值得警惕。具體表現(xiàn)為涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的大案、窩案頻發(fā)，有些地方領(lǐng)導(dǎo)班子或主要領(lǐng)導(dǎo)，不僅自己違紀(jì)違法，還帶壞一方黨風(fēng)政風(fēng)，毀掉一批干部，敗壞了社會風(fēng)氣。
僅2009年，就有多位高級領(lǐng)導(dǎo)干部相繼落馬。比如，吉林省人大常委會原副主任米鳳君、廣東省政協(xié)原主席陳紹基、遼寧省人大原副主任宋勇、天津市原市委常委皮黔生、福建省委原秘書長陳少勇、最高人民法院原副院長黃松有、浙江省紀(jì)委原書記王華元、公安部原部長助理鄭少東、深圳市原市長許宗衡、寧夏回族自治區(qū)原副主席李堂堂、貴州省政協(xié)原主席黃瑤，等等。
在上述落馬高級領(lǐng)導(dǎo)干部中，既有國務(wù)院部委官員、地方行政首長，也有人大、政協(xié)、公安、法院系統(tǒng)高級領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至還有紀(jì)檢系統(tǒng)自身的腐敗分子。比如中共浙江省紀(jì)委原書記王華元。
“高級領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁落馬，既說明反腐敗斗爭取得顯著成效，也說明當(dāng)前反腐形勢依然嚴(yán)峻，折射出反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性。”中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授魯照旺接受本刊采訪時說，“在反腐方面，中央既有鮮明的態(tài)度，也有整肅隊伍、純潔自身肌體的信心和力量。”
“我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部面臨日益增大的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展壓力，容易忽視黨風(fēng)廉政建設(shè)。”魯照旺解析道，“此番中央再度修訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定，正是意在強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部抓反腐倡廉的政治責(zé)任，加大解決黨風(fēng)廉政建設(shè)方面突出問題的力度，為推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧提供有力的政治保障。”
“從1998年出臺黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定至今，我國無論是黨風(fēng)廉政建設(shè)還是反腐敗斗爭，總體格局已發(fā)生了巨大的變化，以前的一些規(guī)定已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實的需要，這是此次重新修訂規(guī)定的大背景。”汪玉凱認(rèn)為，“對黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要性，應(yīng)從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度來認(rèn)識。”
汪玉凱分析，從1998年至今的12年中，反腐格局發(fā)生了三方面的變化：
一是反腐力度不斷加強(qiáng)，反腐形勢仍然嚴(yán)峻。在過去的12年中，中央反腐倡廉力度不斷加大，決心也很大，但值得警惕的是，腐敗蔓延勢頭并沒有得到有效遏制，暴露出的問題在一定程度上阻礙了社會的發(fā)展進(jìn)步。
二是反腐敗內(nèi)涵有了進(jìn)一步的擴(kuò)充。在2010年政府工作報告中提出，要把反腐倡廉建設(shè)擺在重要位置，這直接關(guān)系政權(quán)的鞏固。這意味著，中央已將反腐敗提升到與政府、干部隊伍建設(shè)相結(jié)合的高度。反腐敗斗爭直接關(guān)系著政府的公信力。如果腐敗勢頭不能得到有效控制，將損害黨和政府在群眾心中的形象，也將損害政府公信力。
三是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督異軍突起。1998年至今，我國互聯(lián)網(wǎng)呈現(xiàn)“井噴式”發(fā)展。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心報告顯示，截至2010年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)4.2億。公眾利用網(wǎng)絡(luò)舉報、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督已成為反腐常態(tài)，這也對反腐斗爭提出新的挑戰(zhàn)和要求。
力促反腐制度更加嚴(yán)密
事實上，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施12年來，各地各部門、各系統(tǒng)也在此基礎(chǔ)上，形成了一些行之有效的經(jīng)驗和做法，比如實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，做到誰主管、誰負(fù)責(zé)，一級抓一級、層層抓落實，等等。
多位受訪專家分析，從12年來的實踐來看，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制在執(zhí)行過程中仍存在一些有待完善的問題。此次對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修訂，正是在征求各方意見，總結(jié)以往經(jīng)驗、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對此前暴露出的缺陷進(jìn)行了完善和彌合。
相關(guān)權(quán)威專家具體分析說，首先，從適用范圍來看，修訂前的規(guī)定指出，“本規(guī)定適用于各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。人民團(tuán)體、國有企業(yè)、事業(yè)單位參照執(zhí)行本規(guī)定。”而在修訂后的規(guī)定里，不但保留上述內(nèi)容，還部分?jǐn)U大了適用范圍，對中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任也提出了要求。
受訪專家認(rèn)為，擴(kuò)大黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制有關(guān)規(guī)定的適用范圍，體現(xiàn)了中央做好反腐敗工作的更大的決心、更有力的舉措和更務(wù)實的作風(fēng)。
其次，增加責(zé)任內(nèi)容。在領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任方面，在保留原來內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了“權(quán)力制約”和“作風(fēng)建設(shè)”方面的內(nèi)容。
“近年來，權(quán)力制約和作風(fēng)建設(shè)這兩方面存在的問題日益突出，已危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響到黨和政府的形象。”南開大學(xué)教授齊善鴻認(rèn)為，“增加這些內(nèi)容，既說明解決這些問題已迫在眉睫，也表明了中央強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)的決心和力度。”
受訪專家分析，強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，需建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明。加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，需糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實解決黨風(fēng)政風(fēng)方面存在的突出問題。
再有，強(qiáng)化監(jiān)督落實措施。相關(guān)權(quán)威專家告訴本刊記者，在責(zé)任考核部分，從修訂前的五條，增加到現(xiàn)在的十一條，不但更加完善、細(xì)化，而且更有可操作性。
“修改后的規(guī)定明確要求黨委(黨組)要建立黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的檢查考核制度，建立健全檢查考核機(jī)制，制定檢查考核的評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系，明確考核的內(nèi)容、方法、程序。”魯照旺說。
“修訂的規(guī)定還明確了考核時間。”齊善鴻解析道，“檢查考核工作每年進(jìn)行一次。”同時，在考核方式上也作了明確規(guī)定，“與領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部工作目標(biāo)考核、年度考核、懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查工作等結(jié)合進(jìn)行，也可以組織專門檢查考核。”
齊善鴻認(rèn)為，反復(fù)強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督，也是規(guī)定修訂后的特色。其中強(qiáng)調(diào)，中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組應(yīng)當(dāng)依照巡視工作的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對有關(guān)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及成員執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況的巡視監(jiān)督。同時還強(qiáng)調(diào)，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級黨委(黨組)、政府實施責(zé)任追究情況的監(jiān)督檢查。
黨委(黨組)還應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)實際，建立走訪座談、社會問卷調(diào)查等黨風(fēng)廉政建設(shè)社會評價機(jī)制，動員和組織黨員、群眾有序參與，廣泛接受監(jiān)督。
此外，追責(zé)更具操作性。在追責(zé)部分，規(guī)定更加細(xì)化和具有可操作性。受訪專家介紹，如，對錯誤決策提出明確反對意見而沒有被采納的，不承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；錯誤決策由領(lǐng)導(dǎo)干部決定或者批準(zhǔn)的，追究該領(lǐng)導(dǎo)干部個人的責(zé)任。
同時，還規(guī)定了對責(zé)任人不受時間限制的追責(zé)。實施責(zé)任追究不因領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)的變動而免給予追究。已退休但按照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，仍須進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。
“這種沒有時間限制的責(zé)任追究，對那些企圖規(guī)避法律制裁的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其具有威懾力，可有效地消除一些腐敗分子的僥幸心理。”魯照旺說。
不僅上述特點值得關(guān)注，魯照旺認(rèn)為，最大的亮點當(dāng)屬是對飽受非議的“問題官員”復(fù)出問題，給予了明確規(guī)范。具體來看，單獨受到責(zé)令辭職、免職處理的領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c原任職相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提升職務(wù)。同時受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理的，按影響期較長的執(zhí)行。
建立健全現(xiàn)代預(yù)防腐敗制度
在多位受訪專家看來，1998年制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定，雖然總體上較為明確地規(guī)定了黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體、程序和方法，但對責(zé)任追究的規(guī)定仍顯不足，強(qiáng)制力不夠。
“歷經(jīng)12年的實踐，經(jīng)過修訂，規(guī)定的針對性更強(qiáng)，全面反映了近年來反腐格局的變化。措施比以前更嚴(yán)厲，追責(zé)力度更大，對追究的方式，也有詳細(xì)規(guī)定。比如問責(zé)制，在何種情況下該追究，是輕還是重，都有非常具體的規(guī)定，更具可操作性。”魯照旺說。
“不過，也應(yīng)看到，要使相關(guān)規(guī)定發(fā)揮出切實作用，關(guān)鍵還得加大執(zhí)行力度，進(jìn)一步完善民主監(jiān)督機(jī)制。”魯照旺認(rèn)為，“尤其是在科學(xué)、完善的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制仍待建立健全的狀態(tài)下，一些主要領(lǐng)導(dǎo)干部在行使權(quán)力時自由度很大，如何確保制定的監(jiān)督制約機(jī)制不形同虛設(shè)，仍需相關(guān)制度加以保障。”
汪玉凱認(rèn)為，作為黨內(nèi)法規(guī)性文件，只有在包括責(zé)任追究、懲處方式等方面作出有可操作性的具體規(guī)定，才不致走向空洞，甚至流于形式。
汪玉凱分析，規(guī)定修訂后，并不意味著就更能發(fā)揮實效。“目前窩案、串案頻發(fā)，說明制度設(shè)計再好，如果得不到真正的貫徹落實，腐敗依然不會得到有效抑制。”
“關(guān)鍵還在于自上而下的監(jiān)督。”汪玉凱認(rèn)為，盡管上級對下級監(jiān)督很重要，但這種體制內(nèi)的監(jiān)督作用仍然有限。“要將規(guī)定落實，應(yīng)走全民路線，給公眾提供一個平臺，用權(quán)利限制權(quán)力。同時，要把報刊、電臺、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體調(diào)動起來，形成防止和懲治腐敗的合力。”
“黨風(fēng)廉政建設(shè)做得好不好，直接關(guān)系到黨和政府威信的樹立，中央應(yīng)在貫徹落實上多下功夫。”汪玉凱說，“與制度不健全不完善相比，有法不依更為可怕。應(yīng)防止重制定、輕執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生。”
從以往各地落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的情況來看，責(zé)任不明、追究不力等現(xiàn)象比較普遍。“以前一個單位或部門出現(xiàn)干部腐敗問題，當(dāng)事人雖受到黨紀(jì)國法追究，但很少見到其直接主管領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)。”齊善鴻說。
“領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”他認(rèn)為，“有些單位或部門，出了問題應(yīng)追究而不追究或避重就輕是黨風(fēng)建設(shè)所要解決的實際問題。這個問題不解決，就難以取信于民。”
“針對責(zé)任制落實過程中存在的問題，要重點抓好責(zé)任分解、責(zé)任考核、責(zé)任追究三個環(huán)節(jié)。”齊善鴻建議，應(yīng)實行“一把手”工程，這有利于促使領(lǐng)導(dǎo)班子和其他領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)抓好職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的自覺性和責(zé)任感。在目前自上而下的權(quán)力體系下，把“一把手”的責(zé)任落實，就會有更好的成效。
多位受訪專家認(rèn)為，黨風(fēng)廉政建設(shè)要取得更大成效，更要有勇氣建立健全現(xiàn)代預(yù)防腐敗制度，最關(guān)鍵的是要在新聞監(jiān)督、公眾監(jiān)督、官員財產(chǎn)申報三個方面取得實質(zhì)性突破。
